王素珍從“支付行業(yè)的生態(tài)特征“、“我國支付生態(tài)環(huán)境存在的問題”和“改善支付生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)支付生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展”三方面對如何改善支付生態(tài)環(huán)境進(jìn)行詳解。

截至2015年底，全國提供支付服務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)3700余家、特許清算機(jī)構(gòu)3家、非銀行支付機(jī)構(gòu)268家;全年共辦理非現(xiàn)金支付業(yè)務(wù)943.22億筆，金額3448.85萬億元，是當(dāng)年GDP的51倍。

以下為全文：

隨著經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，經(jīng)濟(jì)主體之間的交易需求日益增加、交易方式愈加多樣，支付這一古老而又新興的行業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位和影響力也在不斷提升。近年來，支付行業(yè)發(fā)展十分迅速，支付服務(wù)分工日益細(xì)化，支付服務(wù)主體數(shù)量不斷增加、類型更加豐富、競爭愈加激烈，相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，支付行業(yè)的生態(tài)特征日趨明顯。

支付行業(yè)的生態(tài)特征

支付是由社會經(jīng)濟(jì)活動引發(fā)的資金轉(zhuǎn)移，主要表現(xiàn)為支付服務(wù)組織通過銀行賬戶(或支付賬戶)、支付工具、支付系統(tǒng)等，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則為社會提供清算、結(jié)算服務(wù)，其本質(zhì)是支付信息的傳輸和賬戶余額的變化?？梢?，支付所涉及的不僅有支付服務(wù)組織、支付工具、支付系統(tǒng)，以及接受支付服務(wù)的各類機(jī)構(gòu)和個(gè)人，還有一系列規(guī)范支付行為的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，具有較強(qiáng)的生態(tài)特征。

支付經(jīng)歷了由繁到簡、由低效到高效的長期演變，并還將繼續(xù)演進(jìn)下去。支付的產(chǎn)生源于社會經(jīng)濟(jì)活動引致的資金轉(zhuǎn)移需求，是交易雙方或多方之間的物權(quán)轉(zhuǎn)讓。這種物權(quán)轉(zhuǎn)讓，在遠(yuǎn)古時(shí)代主要是物物交換、物與現(xiàn)金交換;在現(xiàn)代社會，則更多地體現(xiàn)為物與賬戶信息的轉(zhuǎn)換，甚至是純粹的賬戶間信息轉(zhuǎn)換。隨著非銀行支付機(jī)構(gòu)的發(fā)展，傳統(tǒng)上由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)壟斷支付服務(wù)市場的格局已被打破，市場主體種類日益豐富、數(shù)量持續(xù)增加、服務(wù)質(zhì)量不斷提升，大大降低了資金交易成本，提高了資金轉(zhuǎn)移效率。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，全國提供支付服務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)3700余家、特許清算機(jī)構(gòu)3家、非銀行支付機(jī)構(gòu)268家;全年共辦理非現(xiàn)金支付業(yè)務(wù)943.22億筆，金額3448.85萬億元，是當(dāng)年GDP的51倍。

支付體系的形成和完善是一個(gè)充滿競爭和優(yōu)勝劣汰的過程。無論是傳統(tǒng)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)還是非銀行支付機(jī)構(gòu)，無不是在競爭中求生存、在競爭中謀發(fā)展。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的市場退出早已屢見不鮮，大多數(shù)國家還為此專門建立了相應(yīng)的存款保險(xiǎn)機(jī)制，以防止金融恐慌和風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，同時(shí)保護(hù)存款人利益;即使是國內(nèi)2011年才開始發(fā)牌的非銀行支付機(jī)構(gòu)，目前也已有3家因嚴(yán)重違法違規(guī)而被人民銀行依法注銷了《支付業(yè)務(wù)許可證》。與此同時(shí)，一些創(chuàng)新能力強(qiáng)的支付主體時(shí)刻緊跟經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢和市場需求，不斷推出多元化、個(gè)性化的支付產(chǎn)品和服務(wù)，不僅自身得到了發(fā)展壯大，也極大地便利了經(jīng)濟(jì)活動中交易的完成，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的繁榮和發(fā)展。

支付生態(tài)具有自我調(diào)節(jié)功能。支付源于社會經(jīng)濟(jì)活動引致的資金轉(zhuǎn)移需求，因此經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢及其地域間、行業(yè)間不同的支付服務(wù)需求和支付服務(wù)狀況，以及支付領(lǐng)域的制度安排，都會在一定程度上引導(dǎo)支付服務(wù)主體合理布局業(yè)務(wù)，推出合適的服務(wù)和產(chǎn)品;支付領(lǐng)域的兼并、重組以及市場退出等，也會對支付市場主體的數(shù)量和規(guī)模進(jìn)行調(diào)節(jié)，進(jìn)而促進(jìn)支付主體提高內(nèi)控水平，推動支付組織、支付服務(wù)和產(chǎn)品的創(chuàng)新，催生新的支付主體。與此同時(shí)，行業(yè)自律是支付生態(tài)中最重要的調(diào)節(jié)機(jī)制之一，它有助于防止支付生態(tài)主體的盲目沖動和惡性競爭，增強(qiáng)支付生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)性和穩(wěn)定性。

支付生態(tài)體系的自我調(diào)節(jié)能力是有限的。作為一個(gè)既古老又新興的行業(yè)，支付體系的抵抗力并非無窮大，恢復(fù)力也往往難盡如人意。當(dāng)支付體系遭到的外部沖擊超過其抵抗力時(shí)，支付體系將不可避免地偏離其正常軌道，如發(fā)生于上世紀(jì)70年代的赫斯塔特風(fēng)險(xiǎn);而遭遇沖擊破壞后所需恢復(fù)時(shí)間，往往并非一朝一夕，恰如美聯(lián)儲前主席格林斯潘在其回憶錄中所言，“若是要存心搞垮美國經(jīng)濟(jì)，只需摧毀其電子支付系統(tǒng)”。也正因如此，支付生態(tài)體系的健康發(fā)展，離不開監(jiān)管部門的適度監(jiān)管和行業(yè)組織的自律管理，特別是在互聯(lián)網(wǎng)和移動通信技術(shù)推動電子支付快速發(fā)展的今天，支付行業(yè)的外向融合不斷加深，更是需要政府監(jiān)管、行業(yè)自律、企業(yè)內(nèi)控、社會監(jiān)督相互協(xié)同，各司其職，共謀發(fā)展。

我國支付生態(tài)環(huán)境存在的問題

支付領(lǐng)域的法制建設(shè)嚴(yán)重滯后，調(diào)整支付主體之間關(guān)系的法律嚴(yán)重缺失。一般情況下，市場先行、立法隨后并非異常。但近年來，我國支付服務(wù)市場發(fā)展十分迅速，迫切需要通過法律來明確支付市場參與各方之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。而目前國內(nèi)支付領(lǐng)域法律法規(guī)以部門規(guī)章或規(guī)范性文件為主，如《支付結(jié)算辦法》《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》《銀行卡清算機(jī)構(gòu)管理辦法》等，支付領(lǐng)域尚缺少調(diào)整平等民事主體之間關(guān)系的法律。

支付監(jiān)管制度的法律位階較低，支付監(jiān)管的權(quán)威性缺乏可靠法律支撐。由于目前大部分支付監(jiān)管制度屬于部門規(guī)章或規(guī)范性文件，法律層級普遍較低，約束力度不強(qiáng)，在規(guī)范市場和管控風(fēng)險(xiǎn)中的懲戒力度嚴(yán)重不足，以至于有些支付主體無視法規(guī)制度約束，肆意或變相突破底線和紅線，公然挑戰(zhàn)監(jiān)管部門的權(quán)威;同時(shí)，由于支付服務(wù)參與主體多、涉及面廣，使得監(jiān)管部門投鼠忌器，不敢、不能或不愿深查細(xì)究，以至于有令不行、有禁不止現(xiàn)象頻繁發(fā)生，嚴(yán)重影響了法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和監(jiān)管的權(quán)威性。

支付監(jiān)管權(quán)限歸屬不清，監(jiān)管錯位缺位時(shí)有發(fā)生。由于人民銀行與銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的支付監(jiān)管職責(zé)劃分不清，特別是隨著非銀行支付機(jī)構(gòu)的迅速發(fā)展，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和非銀行支付機(jī)構(gòu)的支付結(jié)算業(yè)務(wù)“兩頭”監(jiān)管的現(xiàn)狀，一方面導(dǎo)致監(jiān)管理念和方式方法不適應(yīng)市場發(fā)展的實(shí)際需要，監(jiān)管錯位缺位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;另一方面使得監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)過度著眼于局部和當(dāng)前，導(dǎo)致制度的前瞻性、包容性和可操作性不強(qiáng)，沒有發(fā)揮好頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵作用。

支付服務(wù)市場風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，亂象叢生。一是違法違規(guī)經(jīng)營比較普遍。受利益驅(qū)動，再加之違規(guī)成本低甚至無成本，部分市場主體置法律法規(guī)于不顧，惡意違規(guī)、超范圍經(jīng)營，導(dǎo)致挪用客戶備付金、外包核心業(yè)務(wù)、資金二次清算等風(fēng)險(xiǎn)事件頻頻發(fā)生。二是未獲牌機(jī)構(gòu)大肆開展支付結(jié)算業(yè)務(wù)，而獲牌機(jī)構(gòu)為了搶占市場竟然為無牌機(jī)構(gòu)提供支付通道和便利，由于未獲牌機(jī)構(gòu)幾乎無需承擔(dān)監(jiān)管成本等因素，出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象自然不足為奇，嚴(yán)重?fù)p害了市場秩序和公平性。三是支付牌照買賣猖獗。隨著央行嚴(yán)格支付機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入和監(jiān)管，支付牌照轉(zhuǎn)讓價(jià)格“水漲船高”。

消費(fèi)者教育和權(quán)益保護(hù)不夠充分，投訴維權(quán)事件頻頻發(fā)生。一方面，由于消費(fèi)者一味追求支付體驗(yàn)，對支付活動中的潛在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識不夠，缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識和個(gè)人信息保護(hù)意識，以至于在支付過程中泄漏關(guān)鍵信息，給支付安全留下了風(fēng)險(xiǎn)隱患;另一方面，部分支付服務(wù)市場主體客戶權(quán)益保護(hù)意識不強(qiáng)，為了迎合消費(fèi)者的需求，在利益驅(qū)動和搶占市場心理驅(qū)動下，往往簡化或省略必要的安全措施，降低了支付的安全保障水平。一旦出現(xiàn)支付權(quán)益糾紛，支付主體往往會盡量推卸責(zé)任，消費(fèi)者的維權(quán)之路難以一帆風(fēng)順。

改善支付生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)支付生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展

近年來，人民銀行不斷采取措施，加強(qiáng)對支付市場的監(jiān)管，加大規(guī)范力度，支付市場秩序有所好轉(zhuǎn)。但從改善支付生態(tài)環(huán)境角度看，還迫切需要關(guān)注以下幾個(gè)方面。

提高支付監(jiān)管法規(guī)層級。人民銀行作為國家支付體系的組織者和監(jiān)管者、支付基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)者和運(yùn)行者，以及資金活動的最終清算者，由人民銀行履行支付監(jiān)管職能有利于實(shí)現(xiàn)支付生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定、公平和效率。建議盡快將《支付結(jié)算辦法》上升為行政法規(guī)，制定出臺《支付結(jié)算條例》，明確人民銀行作為支付結(jié)算業(yè)務(wù)監(jiān)督管理主體，構(gòu)建統(tǒng)一的支付結(jié)算監(jiān)管體系。

提升執(zhí)法效率。支付結(jié)算領(lǐng)域的法制建設(shè)雖然滯后，但如果現(xiàn)有法律法規(guī)執(zhí)行到位，也會對市場上的違法違規(guī)行為起到震懾作用。如“非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)”早已由《刑法》列入“非法經(jīng)營罪”;“未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)，任何非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人不得從事或變相從事支付業(yè)務(wù)”也寫入《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》。建議大力加強(qiáng)執(zhí)法力度，提升執(zhí)法效率，整頓市場秩序，凈化市場環(huán)境，真正做到令行禁止。

倡導(dǎo)規(guī)范經(jīng)營。提供支付服務(wù)的機(jī)構(gòu)是最主要的支付生態(tài)主體，其中多數(shù)都能做到遵守法規(guī)，對行業(yè)發(fā)展發(fā)揮著積極的促進(jìn)作用。支付生態(tài)的良性發(fā)展，離不開支付服務(wù)主體的規(guī)范經(jīng)營。建議在加大執(zhí)法力度的同時(shí)，大力倡導(dǎo)市場主體樹立合規(guī)經(jīng)營理念，強(qiáng)化遵法守規(guī)意識，恪守業(yè)務(wù)邊界，堅(jiān)守風(fēng)險(xiǎn)底線。在制度設(shè)計(jì)上發(fā)揮引導(dǎo)作用，堅(jiān)持正向激勵與負(fù)面懲戒并重，消除市場中的“劣幣”，讓守法守規(guī)成為常態(tài)。

加強(qiáng)消費(fèi)者教育。支付服務(wù)消費(fèi)者也是支付生態(tài)體系中的重要組成部分，是支付服務(wù)的接受方。一方面，由于支付行業(yè)創(chuàng)新性強(qiáng)，新產(chǎn)品新服務(wù)層出不窮，很多消費(fèi)者還不具備分析、識別其相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的能力。另一方面，雖然保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益是監(jiān)管政策目標(biāo)之一，但需要指出的是，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)并非無條件地兜底，消費(fèi)者因自身過錯引發(fā)的權(quán)益損失是需要自行承擔(dān)的。建議加強(qiáng)支付知識宣傳和消費(fèi)者教育，在增強(qiáng)消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)意識和安全支付意識的同時(shí)，提示消費(fèi)者，對于因自身過錯導(dǎo)致的損失要有風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識。

充分發(fā)揮行業(yè)自律作用。行業(yè)自律是市場管理的重要力量，可發(fā)揮的作用相當(dāng)廣泛。隨著國家簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)戰(zhàn)略部署的深入推進(jìn)，政府與市場的邊界將進(jìn)一步厘清，各方對于行業(yè)自律的認(rèn)識不斷深化，行業(yè)自律在整個(gè)行業(yè)管理體系中的定位進(jìn)一步明確。就支付行業(yè)而言，由于支付行業(yè)涉及面廣、創(chuàng)新驅(qū)動強(qiáng)、市場化程度高、行業(yè)競爭激烈，特別需要通過行業(yè)組織加強(qiáng)自律管理，引導(dǎo)市場主體強(qiáng)化自我規(guī)制和自我約束、依法合規(guī)經(jīng)營、積極履行責(zé)任，同時(shí)加強(qiáng)政策宣傳和消費(fèi)者教育，這將有利于支付生態(tài)環(huán)境的改善，促進(jìn)支付生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)健康發(fā)展。

(作者：王素珍 中國支付清算協(xié)會)